乌兰察布市建立生态环境保护”与“绿色矿山建设”和谐共生机制的调研报告
关于我市建立“生态环境保护”与“绿色矿山建设”和谐共生机制的调研报告
乌政协人资环法委发〔2018〕3号
建设绿色矿山、发展绿色矿业是我们以实际行动践行领导生态文明思想，着力建设我国北方重要的生态安全屏障的必然选择，也是我市加快推进矿业领域生态文明建设的现实途径。绿色矿山建设对于我市深化供给侧结构性改革、加快转变经济发展方式、促进资源开发利用可持续发展、落实矿山企业主体责任、促进企业健康发展，具有重要意义。多年来，我市矿山地质环境的“重开发、轻治理，只开发，不治理”问题较为突出，目前已进入到矿山综合治理的关键时期。如何在确保矿山环保及高效整治不触碰绿色发展“红线”的前提下，进一步引导和发展已经培育成型的矿业经济，是发展理念的一个新课题，也是市委、政府在生态环境建设中关注的重要课题。对此，市政协常委会将“建立生态环境保护与‘绿色矿山’建设和谐共生机制”列为2018年度重点调研课题，并由人口资源环境法制专委会组织委员和相关部门，对我市8个旗县进行实地调研，现将调研情况汇报如下：
一、“绿色矿山”建设和矿山生态保护的基本情况
（一）“绿色矿山”的提出、标准、内涵及推动
自2011年起，国土资源部积极推进绿色矿山试点工作，分四批共建立了绿色矿山试点单位661家，同时，还树立了一批“绿色矿山”建设示范单位，起到了行业引领作用。由此，绿色和谐发展成为矿业行业的共识。
此外，2018年6月，自然资源部又发布了九条“绿色矿山”建设的行业标准，这也标志着建设“绿色矿山”有章可循。按照标准要求，小型矿山要建设成为绿色环保型矿山；中型矿山要建设成为绿色精准型矿山；大型矿山要建设成为绿色生态型矿山。
“绿色、智慧、共享”是绿色矿山的基本要求。其中，“绿色”要求体现出科学有序的开采过程，要实现对矿区及周边环境的扰动在可控范围；“智慧”是采用现代技术和自动化装备提高生产率和经济效益，将矿山生产维持在最佳状态和最优水平；“共享”是将资源、人才、技术、资讯、收益等通过与股东、职工、社区分级共享，以达到社会和谐的共赢局面。
在此基础上，为全面推进矿业发展方式转变和绿色矿业的发展，加快“绿色矿山”建设步伐，原国土资源部、财政部、环保部等五部委联合制定了《关于加快建设“绿色矿山”的实施意见》（国土资规[2017]4号）；2017年8月，自治区人民政府也相应出台了《内蒙古自治区“绿色矿山”建设方案》（内政发[2017]111号），要求各地结合实际认真贯彻落实。
（二）我市“绿色矿山”建设规划情况
近年来，我市大力实施地质环境治理和生态恢复保护工程，取得了显著成效，矿山资源的生态环境得到了明显改善。为全面贯彻十九大精神，认真落实领导关于“生态文明思想”和“建设我国北方重要的生态安全屏障”的指示精神，我市根据国土资规（ [2017]4号）和（内政发[2017]111号）文件精神，结合我市实际情况制定了《乌兰察布市“绿色矿山”建设实施方案》，从以下几方面对“绿色矿山”建设进行了明确：
一是明确提出“绿色矿山”建设目标。到2025年，全市所有矿山均达到国家或自治区级“绿色矿山”建设标准。根据目标，“绿色矿山”建设将分为两个阶段进行。第一阶段：到2018年底，新建矿山要全部达到“绿色矿山”建设标准，生产矿山要加快改造升级；同时，要建设2－3个大中型国家级和5－8个自治区级“绿色矿山”示范区，并启动和创建一批“绿色”勘查示范项目；第二阶段：到2020年底，完成2个国家级和30个自治区级“绿色矿山”建设任务。至此，全市一半以上的矿山要达到“绿色矿山”建设的基本条件。对于不符合“绿色矿山”建设标准的矿山企业，将逐步实行淘汰。
二是明确提出“绿色矿山”建设重点任务。1、建立“绿色矿山”规划体系，2018年6月底前编制完成；2、自2018年起，严格督查矿山企业建设及整改，加快推进“绿色矿山”示范区建设进度，全面贯彻落实自治区“绿色矿山”标准体系；3、深化矿山地质环境治理机制改革，做好保证金的支取和返还，要切实保证资金用于地质环境保护与治理工作；4、按照自治区“绿色矿山”建设标准，加快推进内蒙古中西矿业有限公司、兴和县瑞盛石墨有限公司等大型矿山企业作为“绿色矿山”建设试点单位，带动形成一批可复制、能推广的矿业发展新模式、新机制；5、由财政出资，启动“绿色” 地质勘查示范项目，充分发挥其带头作用，在“绿色”勘查方面进行示范创新；对于由社会出资的地质项目，要支持鼓励其采用“绿色”勘查技术、工艺和方法，减少对地表植被的破坏，并逐步建立“绿色”勘查技术体系；6、从2018年开始，对新设立矿山执行“绿色矿山”建设标准。国土资源管理部门要对矿产资源开发利用、矿山地质环境治理以及土地复垦等方面的工作进行整合，并将“绿色矿山”建设标准纳入到整合后的方案中，统一编制，统一审查，统一实施。新方案要对新设矿山的开采方式、采矿技术和选矿方法进行相应要求。环境保护和水利部门要加强对矿山生态环境保护与恢复治理方案和水土保持方案两个方案的审查，监督企业落实保护措施，确保矿山“三废”得到有效处理，污染物达标排放，生态保护措施落实到位，要尽可能避免造成环境破坏，切实保护矿区生态环境。安监部门要严格审查安全设施设计，并监督企业落实安全措施，确保矿山“绿色”安全生产；7、在矿山地质环境详细调查的基础上，按照“谁破坏，谁治理”的原则，落实矿山地质环境治理的责任主体，加快编制各级“绿色矿山”建设规划，全面推进“绿色矿山”的建设；8、探索建立地方政府、群众代表与企业三方议事协调机制，明确指导负责矿地矛盾排查和协调处理的机构和人员，及时妥善解决各类矿地矛盾问题与争议事件。
三是明确提出政策措施和保障措施。政策措施，一方面是政策上的支持。矿产资源相关部门要优先为“绿色矿山”和“绿色矿业”发展示范区安排开采指标和授权，并且要对矿种进行投放总量调控。要允许大中型“绿色矿山”以协议方式出让深部矿业权。同时要采取“绿色矿山”建设用地扶持政策、财税支持政策以及“绿色”金融扶持政策 ；另一方面是严格“绿色矿山”建设程序；此外，还要进一步强化监督管理。保障措施，一方面是加强组织领导，成立领导小组并明确分工与职责；另一方面是加强目标责任与考核；第三是加强新闻宣传力度。
二、我市在矿山生态保护和“绿色矿山”建设中存在的问题
（一）矿山企业停产影响生态环境保护和“绿色矿山”建设的问题
生态保护和“绿色矿山”建设的主体是矿山企业，一旦企业因政策性停产，各级政府就成为生态保护和“绿色矿山”建设的主要承担者，既加大了地方财政治理资金的负担，也使得停产企业无法持续进行“绿色矿山”建设，从而导致多重问题：一方面，民营企业的合法权益受到损害。多年来企业投入大量的人力、财力和物力无从弥补，债务无法偿还，企业负担加剧；另一方面，政策性停产造成矿产资源闲置浪费，矿山地质环境恢复和生态保护工作难以为继，其最终结果仍需政府买单，加大政府的负担。
以我市石材行业为例，对应生态环保的要求，我们主要采取的是停产整顿和停止延续采矿证等政策性手段，没有很好地将资源优势、税收、就业等因素进行综合考量，采取了“一刀切”的方式。对于大多数规模小、面积小、市场不景气却又无序、无证开采的企业而言，因为他们本身对环境保护重要性和紧迫性的认识欠缺，对恢复治理的积极性不高，这种方式无疑是一种整改良方。但对于一些依法享有开采权利，能够履行矿山地质环境保护和治理义务，并且具有一定规模的石材矿山企业来说，已经有计划、按步骤地进行分期治理，并且通过了验收，但采取行业性停止开采后，企业长期处于停产状态，致使这些矿山企业自身经营困难，同时也加大了政府在地质环境和生态保护中的压力和财政负担。如果因为侧重于生态环境建设和恢复治理，就限制企业开采生产，而忽视了资源的有效开发与综合利用，忽视了资源链条的节约与消耗，生态绿色发展也将成为无源之水、无本之木。
（二）砂石骨料开采许可的问题
目前，我市对砂石骨料的市场需求较大，但尚有许多砂石矿厂没有按照《矿产资源法》的相关规定办理完善的采砂手续，违规、偷采现象时有发生，而且这些采砂场分布在河道及草原沙化区，直接影响河道泄洪和草原生态保护。如果不能合理配置砂石资源，长期滋养偷采乱挖现象的存在，会导致矿产资源管理秩序和当地的经济建设深受影响，也会使政府对地质环境保护与生态恢复负担进一步加重。
（三）生态保护与“绿色”发展中的历史遗留问题
过去，由于我们在经济发展过程中，对地质环境保护和生态保护的重要性及紧迫性认识不足，对于矿山开采管理松懈，造成环境破坏的历史欠账较多。集体矿山、无主矿山在开采过程中，存在破坏性大，治理投入资金大的问题，如今按照现有政策的要求去解决这些遗留问题，则需要投入更多的资金和时间。
（四）矿山治理与“绿色”建设中面临的困难
困难一，由于我市地处干旱地区，降雨量少，大部分地区的矿山植被稀疏，按标准治理和建设“绿色矿山”的难度较大；
困难二，近年来，我市对自然保护区和生态功能区的设置上存在一些问题，如：图上作业缺乏实地勘查的基础，有时，设立自然保护区和生态功能区仅仅是为设置而设置，不够科学，形成了原有矿山被设置在保护区内而导致无法发展的“怪象”。因此，新矿业权如何设置，旧矿业权如何保留或退出，这些问题都需要有关部门重视解决。
三、调研建议
矿产资源是国民经济发展依存度非常大的必要材料。国家对矿山开采要求是“在开发中保护，在保护中开发”。矿山企业要坚持创新发展、科学发展、绿色发展的理念。合理开采利用矿产资源，在保护环境的前提下“绿色”发展，以保护培育和壮大地方特色产业为基础，搞好生态环境建设与恢复，建立“生态环境保护”与“绿色矿山建设”和谐共生机制，对于我市打赢“三大攻坚战”，确保全社会国民经济发展有着重要作用。
（一）严格矿业权的审批
要严格审查环境影响评估报告，对矿山环保责任的落实情况要进行严格的监督检查。同时要加大执法力度，努力实现有效保护、合理利用矿产资源与创造良好的矿山生态环境同步达标。各相关监管部门要加强矿山日常生产的监管力度，及时整治不法运输行为，最大限度地减少对周边群众生产、生活及人身安全的影响。对不具备安全生产条件的矿山要依法关闭；对工艺、技术、装备落后，不符合产业发展的矿山要依法限期整改或关闭。
（二）关停有证矿山企业需进行有效甄别
对于一些已经进行资源整合和重新配置的矿山企业，只要达到开采标准的，为避免低效闲置，要允许依法开采。既可以使企业实现盘活，又可以使政府增加财政收入，还可以促进社会就业。特别是对本土的一些市场前景看好，而且证照齐全的优秀矿山企业，要及时给予手续延续，使其在惠民生、创税收及复垦绿化等方面发挥重要作用，引导这些有能力的企业把促进资源合理利用、节能减排、保护生态环境和矿地和谐作为企业逐利之外的主要目标，最终实现资源开发的经济效益、生态效益、社会效益的“三效”协调统一增长。
（三）充分调动矿山生产企业积极性，为当地提供精准扶贫的就业环境
我们在发展地方经济和保护环境过程中，要尽可能做到因地制宜，结合各地资源优势，通过扶持和发展一批矿山企业，使生态理念植入人心，变资源优势为经济优势，从而实施生态扶贫。砂石、粘土等乙类矿产资源是国民经济基本建设中的重要建筑材料来源，政府要积极引导，善用资源的同时，要注重环保和安全生产。要尽可能做好资源配置和发展规划，配置和建设一些能满足我市经济建设需要的绿色标准化矿山。例如，砂石骨料矿山属于劳动密集型作业，闭坑后容易恢复治理。如果恢复生态后，植被的覆盖率会有很大提高。因此，政府可以组织引导这些企业边开采、边治理、边解决民生。
（四）要对符合法规的矿山企业生产进行许可认定
从法律意义上讲，一些矿山有合法的采矿许可证，但由于过去监管不到位，生态环境保护的历史遗留问题较多，企业的采矿许可证到期后不能办理延续，甚至是予以停产等等，都是政府迫于环保压力而采取的权宜之计，这也使得企业生产难以正常运行，企业的合法权益得不到保护，建设“绿色矿山”无法从根本上落实。反之，如果依法延续这些企业的采矿许可证，从企业角度来讲，在政府部门的严格监管下，企业可以依法开采和进行生产销售，如此，收入便相对有了保障，治理也有了资金来源，可以有力促进企业提高治理环境的主动性和积极性；而对政府来说，加强采矿业的税收监管，应收尽收，能够更好促进企业履行法定纳税义务，从而增加政府税收。并且，对企业实行优胜劣汰的管理机制，亦可由此步入良性循环的发展轨道。
（五）加强监管，净化“绿色矿山”建设环境
建议各级政府加强监管，加大关停、取缔无证开采的力度，坚决取缔只有探矿权没有开采许可证的矿山企业进行生产经营，严格禁止矿山企业“小、乱、散”和“以采代探”的违规开采行为。大力推进废弃工矿用地复垦植被的恢复工作，特别是对近年来采取“以采代探”非法开采的某些煤矿、石材矿，该取缔的取缔，该关停恢复治理的就恢复治理，尽快净化“绿色矿山”建设环境，让防止生态环境继续恶化的预防措施和补救措施真正发挥效力。
（六）“自然恢复”和“人工治理”相结合的办法，促进“绿色矿山”建设步入可持续发展轨道
目前，从我市石材矿的矿体岩石结构来看，大多矿区岩石结构较为稳定，矿体与围岩比较坚固完整，边坡稳定性较好，滑坡的风险隐患相对比较小。对于石材进行露天开采、开发利用过程中，除开采加工现场会出现粉尘和噪音外，并不产生其它有害污染，而国家提出的“淘汰落后产能”的范围也没有涵盖建筑石料矿山企业，因此，这种露天开采是被准许进行的。此外，结合我市原始植被覆盖率较低的具体情况，建议政府制定“绿色矿山”建设机制时，要充分考虑按照因地制宜、切合实际的思路，开辟出一条适合各地矿山开采现状，而且遵循自然规律的生态环保事业发展道路。尽量避免人为因素导致的不必要破坏，切实采取对废弃坑口进行自然恢复，对废石、废渣进行人工清理平整覆土的分类整治方法，明确划分治理区段、规定治理期限和治理标准。治理完成后，由企业提出验收申请，政府组织相关部门及专家进行验收，验收合格的合法企业获准进行生产经营。政府要鼓励矿山企业这种“边开采、边治理”的恢复治理行为，并跟据实际情况建立环境治理生态补偿制度，实行生产和管理的长效机制，严防各种破坏性开采的反弹回潮。
（七）严把我市 “绿色矿山”建设实施关，合力推动“绿色矿山”建设进度
建议一，要对关停的矿山企业进行甄别，只要符合整改要求，就要延续其开采许可证，准许企业进行合法的生产经营。
建议二，要调动企业和部门的积极性，争取使一些有潜力的矿山自主建设成为“绿色矿山”，使我市矿山开发与环境保护的“两手”都要抓，都要硬，具有可持续性，真正为保障经济发展做出应有的贡献。
建议三，积极与自治区有关部门协调，重新进行合理规划和适度调整，科学划分生态功能区、自然保护区。在确保矿山的合法设置及原有矿山能够持续生产的前提下，无论是“金山”还是“银山”，矿山都要从划分区域中退出，政府则严格按照规定依法给予补偿，。
（八）想办法，抓落实，积极维护采矿秩序
政府需从实际出发，制定相应切实可行的办法，以此来激发企业治理污染、保护环境的积极性和主动性，提高企业法人的思想认识，真正从内心深处树立起环境治理、生态恢复的思想，并持之以恒，常抓不懈。消除矿山企业在理解政策上的误区，认真维护采矿秩序，推动“绿色矿山”建设稳健不怠，良性发展。
（调研组 执笔人：吉日东 刘润芬）
市政协人口资源环境和法制委员会
2018年12月27日
< 完 >
