深化“放管服”改革，推动砂石高质量发展 ——聚焦广西矿业权出让管理改革
深化“放管服”改革，推动砂石高质量发展 ——聚焦广西矿业权出让管理改革
矿产资源优势，是广西经济发展的巨大潜力。如何把优势潜力转化为发展动力？自2019年四季度以来，广西自然资源主管部门围绕“放管服”改革和优化营商环境目标，以简政放权“放”出便利，以创新管理“管”出活力，以优化服务“服”出效益，切实打通矿业权出让管理中的“堵点”，激活经济高质量发展的内生动力。
“放”
——精简审批材料减轻企业负担
“审批效率慢！审批环节长！审批材料多！”过去，不少来广西自然资源主管部门办理矿权审批的业主，叫苦连连。
提高审批效率，人民呼声高，企业急需要，改革势在必行！
2019年12月17日，广西自然资源厅印发《关于储量规模中型（含）以下露天开采砂石土类矿山合并编制地质报告（储量核实报告）、开发利用方案、地质环境保护与土地复垦方案的通知》。自2020年1月1日起，广西储量规模中型（含）以下露天开采砂石土类矿山地质报告（储量核实报告）、开发利用方案、地质环境保护与土地复垦方案实行合并编制和审查，矿山企业统一编制《矿产资源开发利用与保护总体方案》。
广西成为全国首个实行矿山地质报告（储量核实报告）与开发利用方案、地质环境保护方案与土地复垦方案合并编制（简称“四案合一”）的省区。这是广西深化自然资源领域“放管服”改革的一项重要举措。
早在2015年，广西自然资源厅明确，矿山地质环境恢复治理方案和土地复垦方案合并编制，并提出矿产资源储量地质报告（地质简单测量报告）、开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案合并成《矿产资源开发利用总体方案》。
在这一合并的基础上，广西自然资源厅继续将储量规模中型（含）以下露天开采砂石土类矿山原来需要分开编制的矿山地质报告（储量核实报告）、开发利用方案、地质环境保护与土地复垦方案3个方案合并编制，将原有3个方案的核心内容独立作为报告的3个章节，并对原有各方案重复的内容进行精简或删减，从而实现“四案合一”。
随着“四案合一”的实行，广西储量规模中型（含）以下露天开采砂石土类矿山新设采矿权出让，只需要编制审查一个报告即可，减少了审批申请材料，有效缩短了编审时间，提高了工作效率，真正实现便民、利民。
而在管理层面，“四案合一”也打破了原有各个方案各自为政、部分内容不衔接的局面，有利于勘查、开采、地质环境保护和土地复垦等各方面内容的衔接，实现了自然资源主管部门一本方案管矿。同时，广西自然资源主管部门在编制大纲中融入了绿色矿山建设这一内容，以及广西壮族自治区党委书记鹿心社关于矿产资源开发利用“三个一定、一个全力”的要求，突出“边开采、边治理、边复垦”的要求，推动露天开采砂石土类矿山的生态文明建设。
“四案合一”后，广西自然资源主管部门可实现一本方案管理矿山，大幅提升审批效率，推动全区矿产资源领域的生态文明建设。同时，采矿权人办理采矿权登记手续时，只需要提交1份总体方案，编制方案（报告）的数量从4个精简到1个，也减轻了采矿权人的经济负担和压力。
“管”
——规范矿业权出让管理
2019年11月22日，百色市首宗净采矿权—西林县普合龙岩建筑石料用灰岩矿在百色市公共资源交易中心以8400万元成功拍卖出让，创下了百色市近年来中小型建筑石料类矿种出让最高价的记录。
净采矿权，是指采矿权出让前期的相关工作处理到位，使竞得人不受土地、林地、地面附着物等权益制约，且按规定能够及时办理采矿许可申请登记手续的拟出让采矿权。
与过去传统的矿业权出让不同，净采矿权在出让前，相关部门已协调做好拟出让采矿权矿区范围或影响范围内的土地及其附着物的补偿等相关工作，免除了竞得人的后顾之忧，避免出现竞得采矿权后却因各种问题无法开工的的情况。
这项创新举措，如一剂强心针，有力地激发了市场活力。
为加大矿业权管理改革创新力度，创造采矿权公平、公开、公正交易的市场环境，更大激发市场活力，广西自然资源厅在总结南宁市、百色市开展净采矿权出让经验的基础上，于2019年12月29日印发了《广西推进净采矿权出让试点方案》（以下简称《方案》）。
2020年4月20日，广西自然资源厅印发《广西壮族自治区自然资源厅关于推进矿产资源管理改革有关事项的通知》（以下简称《通知》），进一步明确了全区“净矿”出让工作目标，广西将于2021年前开展“净矿”出让试点，2022年起砂石土类矿产一律实行净采矿权出让。
广西自然资源厅矿业权管理处处长周文介绍，净采矿权出让，要满足以下几个条件：一是确定拟净采矿权出让范围界线；二是土地、林地权属调查清晰，无权益纠纷；三是涉及林业用地指标的，由具有审批权限的管理部门出具符合使用政策的意见，并能够配置指标；四是协调做好拟出让采矿权矿区范围或影响范围内的土地及其附着物的相关补偿事宜，并与土地权属人初步签订相关协议；五是完成采矿权出让前期地质勘查以及采矿权出让收益评估等前期工作。
眼下，随着净采矿权出让试点工作的铺开，由此带来的红利逐渐显现：一方面，市场环境更公平、公开、公正了，市场活力更足了，地方财政收入也提高了。另一方面，长期困扰采矿权人的用地、用林难问题得到解决，采矿权人合法权利得到有效维护。而新政允许将采矿权出让前期投入作为出让条件，这也有效调动起地方推进净采矿权出让的积极性。
周文表示，此次扩大净采矿权出让试点及明一步明确“净矿”出让工作，目的是进一步探索建立管理制度、工作模式，最终形成可复制、能推广的新模式、新机制、新制度并向全区推广，为广西推动经济社会高质量发展做出更大贡献。
“服”
——创新海砂“两权”联合出让
香港机场第三跑道扩建项目是中央批复的重大项目。2017年11月，国务院批准同意在矿源合法的前提下为香港机场第三跑道项目工程供应海砂并向广西、海南等省（自治区）落实砂源。
根据自治区人民政府关于海砂供港工作的部署，2018年6月以来，广西自然资源厅严格按照各项工作的时间节点要求，积极协调北海、钦州、防城港三市及有关部门做好供砂相关工作。
2019年3月7日，广西成功出让了钦州市三墩海域B矿区回填用海砂，4月25日取得自然资源部颁发的采矿许可证，于9月21日开始向香港机场第三跑道扩建项目供应海砂。
按照常规工作推进，新立一个采矿权，从前期选点勘查到最终竞得人取得采矿许可证，累积约需2～3年时间。此次向香港机场第三跑道扩建项目供应海砂，从前期勘查到取得采矿许可证，整个过程用时约7个月，时间大幅缩减。
在此过程中，广西自然资源厅采取了超常规手段，倒计时推进海砂供港工作。根据自治区人民政府关于自治区海砂供港工作的部署，广西自然资源厅将海砂供港涉及的工作分解细化，逐项列出，倒排工期，明确时间节点和部门职责，积极主动协调沿海三市及有关部门做好供应海砂相关工作。同时指导开展海砂矿产资源勘查，通过采矿权出让前期靶区选定工作，基本摸清了全区近海域矿产资源分布情况，对下一步开发海砂等矿产资源提供了参考依据。通过前期勘查，三市累计共探明海砂资源量6246.12万立方米。
海砂供港，广西首创海砂采矿权和海域使用权“两权”联合出让方式。按照国家规定，海砂“两权”出让除特殊情况外，均需实行招拍挂出让。向香港机场供应海砂时间紧、任务重，如按正常出让程序难以在短期完成相关任务，为能按时供应海砂，同时解决海砂“两权”分开出让可能会造成竞得人不一致的问题，保证手续合法合规，广西自然资源厅会同广西海洋局在全国首创开展海砂“两权”网上联合出让工作，成功完成广西钦州市三墩海域B矿区回填用海砂矿采矿权及广西钦州湾外湾B区海砂开采海域使用权网上联合拍卖。此次联合交易成功，为广西推进海砂供港工作迈出了实质性的步伐，也为全国海砂“两权”联合出让树立了标杆，得到了自然资源部的充分肯定并推广。
截至目前，广西已向香港特别行政区供应海砂约128万吨，海砂供港各项工作顺利推进。
在参考吸纳“两权”联合出让成功经验基础上，广西自然资源厅会同广西海洋局联合印发了《关于海砂采矿权和海域使用权证实施联合出让的通知》，通过建立长效机制，进一步规范海砂采矿权和海域使用权出让工作及海砂开采秩序。
未来，广西自然资源厅将进一步加强规范海砂开采管理，“疏堵”结合，继续推进海砂“两权”联合出让工作，优先保障海砂供港及地方产业发展需求。
自然资源部《意见》发布为各省“放管服”改革扫除制度障碍
5月1日，自然资源部印发的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称《意见》）正式实施。这项改革包括诸多举措——矿业权竞争性出让，开放油气市场，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用；在储量管理方面减材料、减环节，为企业松绑减负……能下放的全部下放，能取消的坚决取消，一系列“放管服”改革措施，为推动自然资源治理体系现代化不断扫除制度障碍。
推进矿业权出让制度改革——转变政府职能
问题在哪里，改革的发力点就在哪里。全面推进竞争性出让、严格控制协议出让，将绝大部分矿业权交给市场主体；根据地质勘查工作规律，探矿权登记期限由2年延长至5年，等等，《意见》的诸多改革措施，是自然资源部牢牢把握中央改革精神，立足有关试点经验，聚焦市场主体和矿业企业的痛点难点，解决实际问题的“放管服”改革举措。
过去，按照勘查投入、储量、面积等不同标准，探矿权采矿权的登记审批管理权限经常在上下级之间转来转去，令矿企很是头疼。
以煤炭为例，勘查区块面积大于30平方公里（含）的勘查项目，由原国土资源部颁发探矿权证；煤井田储量1亿吨（含）以上，由原国土资源部颁发采矿许可证。矿企在多年的工作中，勘查面积扩大或者追加投入是常有的事，因此办证需要在上下级管理部门间来回跑。
企业苦于“来回办证”久矣。改革的刀刃，首先要切中这样的痛点。《意见》明确，实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理。今后，无论勘查投入、面积、储量多少，矿业权出让登记只按矿种分类管理。石油、放射性矿产、稀土等14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记，统一由自然资源部负责，其余由地方自然资源主管部门负责。
“这项改革，将在一定程度上减少企业的材料成本和‘跑路费’。”中国矿业联合会会长彭齐鸣认为，实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理，减少了行政管理环节，简化了审批要件，有助于减轻企业负担。
《意见》提出，积极推进“净矿”出让。这是落实“放管服”改革中对政府提出的 “服”的要求。
长期以来，有些采矿权出让后，因为前期各种进场手续繁杂，取得土地、海域、林地、草地等使用权周期长，导致企业在取得矿业权后，迟迟无法进场开工，不仅给企业造成了损失，而且严重影响了政府的公信力。
“净矿”出让，即在矿业权出让前，政府主动把工作再往前延伸一个链条，做好各项前期准备工作，优化出让流程，以便企业在拿到矿业权后可以迅速开展勘查开采等工作。
“‘净矿’出让，是今后工作的方向。”自然资源部矿业权管理司司长姚华军告诉记者，在生态文明建设的大背景下，“净矿”出让力图解决矿业权与各类自然保护区、生态红线等区域的空间避让问题，做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，探索形成政府主导、平台交易、部门登记的工作机制，建立自然资源、发改、环境、水利等部门协商机制，努力同步办理各类审查要件，以此确保矿业权出让前区块“干净”。这既保障了矿业权人的合法权益，同时对政府治理能力和水平的提升提出了新要求。
开放油气勘查开采市场——激发市场活力
《意见》规定，开放油气勘查开采市场。在我国境内注册，净资产不低于3亿元的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。
长期以来，我国的油气勘查开采一直限定在指定范围内并实行严格的资质管理。此次全面开放油气勘查开采市场，是贯彻落实中央精神和有关要求的重大改革举措。
2017年，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，要求有序放开油气勘查开采市场，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》中，石油、天然气、煤层气勘查开采对外商投资仅限于合资合作的限制被取消。同年，中办国办印发《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，进一步引入市场竞争机制。
早在2011年，我国就探索了油气勘查开采体制改革试点，在新疆、贵州和山西等地，先后以招标、拍卖和挂牌3种方式开展了11轮油气（含页岩气、煤层气）探矿权竞争出让，总面积达12万平方千米。除了国有石油公司之外，36家市场主体进入油气勘查开采领域。
这些试点，为改革积累了有益经验。通过竞争，激发了市场活力，促进了油气勘查发现。2011年竞争出让的南川页岩气区块，新建产能6.5亿立方米/年；民企中曼石油2018年竞得的塔里木盆地温宿区块，多口井获得工业油流。
“此次全面放开油气勘查开采的市场准入，包括探矿权和采矿权，更好地体现了油气领域市场配置资源的决定性作用。”姚华军说，外资企业、民营企业和各类社会资本的加入，将有利于进一步激发市场活力，加大油气勘查开采力度，稳步提高国家的油气产量。
“壳牌认为在上游领域的进一步开放令人鼓舞，对我们来说，这意味着在中国相关领域开展投资有更多的机会和选择。”壳牌中国集团相关负责人告诉记者。
近年来我国民营企业不断发展、壮大，让民营企业进入油气市场，竞争多了，市场活了，蛋糕大了。但同时，业内专家表示，油气行业有其特殊性，高投入、高技术、高风险，相比3亿元资产规模的要求，对民营企业来说，技术和人才将是考验能不能迈入市场门槛的关键。
市场开放后，对国有石油公司带来了一定的压力，中石化方面表示，在应对油气矿业权竞争性出让方面，还缺乏相应的工作机制和工作经验，在取得新区块方面会有竞争压力。
优化储量管理和分类——减轻企业负担
此次改革之前，我国一直沿用1999年发布的《固体矿产资源/储量分类》国家标准。该标准分类根据矿产资源经过勘查所获得的不同地质可靠程度和经相应的可行性评价所获不同的经济意义，分为储量、基础储量和资源量三大类16种类型。
而随着市场经济的发展，现行分类的问题逐渐凸显，术语定义不准确，分类过于复杂，边界交叉不清，容易造成信息误导，理解困难不易国际对比。
“由于类型过多，企业生产不愿用，地勘单位编制报告难度大。”自然资源部矿产资源保护监督司司长鞠建华告诉记者，在实地调研了上千家矿业企业和地勘单位后，发现经常用的以5种类型为主。
“这套标准有好的理念，但实际操作困难，比如边际经济和次边际经济，两者之间不好划分。”自然资源部矿产资源储量评审中心李剑坦言，分类的复杂和概念的不清，容易导致统计数据的混乱，从而进一步对决策产生影响。
多年来，针对矿产资源储量分类的改革屡次提起，却因难度太大而被搁置，久而久之，成了一块难啃的“硬骨头”。
矿产资源储量是矿业开发的对象，更是矿产资源管理的核心内容，其科学分类是掌握国情矿情和实施有效管理的重要前提。储量分类是改革“最先一公里”的问题，不能再走老路、用老办法。鞠建华表示，自然资源部组建后，决定对矿产资源储量分类标准和储量管理进行系统性改革。
按照最简单的“有没有”“有多少”“可采多少”的逻辑，将储量分类标准简化为两大类5种类型，力求科学合理、简明实用、易于国际对比，最大化降低社会认知和企业信息交易成本。固体矿产分为资源量和储量，资源量按照地质可靠程度由低到高分为推断资源量、控制资源量和探明资源量；储量按照地质可靠程度和可行性研究，分为可信储量和证实储量。
“这项改革体现了自然资源部实事求是、按地质工作规律和市场规律办事的宗旨。”彭齐鸣说，改革后的储量分类制度框架，国际市场上采用的通行做法基本接轨，有利于我们与国外同行进行商务交流。“从更深的层次看，当前大国博弈与制度供给和输出是一个重要内容，我国企业到境外投资矿业，无形中输出了我们的标准和制度，对积极参与国际竞争无疑将发挥潜在的作用。”
在储量管理改革方面，《意见》还有两项“含金量高”的措施，一是取消矿产资源储量登记环节，简化归并评审备案和登记事项，缩减办理环节和要件。二是明确评审备案范围和权限，缩减政府直接评审备案范围，将原来18种评审备案情形减到4种。这些调整，减少了行政管理环节，对文件“瘦身”，极大地减少了企业办事奔波之苦，进而激发市场动力。
当前，矿业发展进入了一个新的调整期。在高质量发展的主旋律下，矿业需要有更加科学有效的政策法规体系作为保障，这也是广大矿业企业的期盼。
“《意见》迈出了改革关键的一步。总体上矿业界对《意见》持积极的态度，希望实施后能够给企业带来更多的便利与实惠。”不少业内专家表示，《意见》实施过程中还有许多问题需要进一步细化、优化，要实现改革初衷，未来仍任重道远。
来源：广西自然资源厅 自然资源部 中国矿业报
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