吉林省四部门联合出台支持砂石开采保障市场供应文件（附解读）
吉林省四部门联合出台支持砂石开采保障市场供应文件（附解读）
2月18日，为了深入落实吉林省委“一手抓疫情防控工作、一手抓经济社会发展，两手都要抓、两手都要硬、两手都要赢”的要求，经省政府同意，吉林省自然资源厅会同生态环境厅、应急管理厅、林业和草原局下发了《关于支持建筑石料矿山开采保障市场供应指导意见》（吉自然资发〔2020〕1号），采取10项措施，支持建筑石料矿山开采，保障建筑石料市场供应。
以下是吉林省自然资源厅有关负责人的解读：
关于支持建筑石料矿山开采保障市场供应的意见解读
省自然资源厅矿业权处马庆山
各位同仁，大家好：
下面我就省自然资源厅、省生态环境厅、省应急管理厅、省林业和草原局联合下了的《关于支持建筑石料矿山开采保障市场供应的意见》（吉自然资发〔2020〕1号），和大家共同学习一下：
出台的背景：去年11月份省工信厅就建材行业“十四五”规划编制情况向靖平常务副省长进行汇报，汇报时省高速公路管理局提出由于省内建筑石料短缺、价格上涨，使得高速公路建设受到了影响，使成本增加了6000多万元，尤其是吉长高速扩建工程原设计利用九台采石场的石料，但由于九台21家采石场全部停产，不得不从辽宁进料，增加了运输成本，影响了工期。
靖平常务副省长当即批示由省自然资源厅会同交通、住建、生态环境、林草等部门进行调研，了解供需情况。
省自然资源厅会同相关部门组成了调研组，于11月下旬先后到梨树、伊通、九台进行了实地调研，完成了《吉林省自然资源厅关于全省建筑石料开采供应有关情况的调研报告》。靖平常务副省长批示：“调研报告坚持问题导向，摸清了情况，分析了原因，提出了对策，建议召开视频会议作专题部署”。俊海省长批示：“赞成，注意资源公开招标，资源边利用，植被边恢复”。由于受疫情况影响，视频会议没有召开。
2月18日，为了深入落实省委“一手抓疫情防控工作、一手抓经济社会发展，两手都要抓、两手都要硬、两手都要赢”的要求，经省政府同意，省自然资源厅会同生态环境厅、应急管理厅、林业和草原局下发了《关于支持建筑石料矿山开采保障市场供应指导意见》（吉自然资发〔2020〕1号），采取10项措施，支持建筑石料矿山开采，保障建筑石料市场供应。
下面我们就逐条学习一下：
一、科学规划矿山开采布局。各地要根据建筑石料资源禀赋和市场需求，超前谋划，科学编制、调整矿产资源规划，合理划定允许开采区、集中开采区以及备选开采区。要立足培育产业、保障供给、兼顾需求和运力等，统筹谋划区域建筑石料开发总体布局。
各地首先要掌握本地的资源禀赋情况，当地的建筑石料资源是建筑用花岗岩、建筑石料用灰岩、建筑用玄武岩还是其他矿种以及分布情况，需求情况是机场、水利、铁路、公路、住房、城建需求及需求量，以及近期有无大型基础设施建设等情况。还要掌握自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园，文物保护区，永久基本农田保护区，饮用水水源保护区，湿地公园，Ⅰ级保护林地和国家级公益林等情况。依托日益完善的公路铁路运输网络的覆盖及辐射能力，尽量在运输半径内统筹规划建筑石料资源开发布局。合理划定允许开采区、集中开采区以及备选开采区。要立足培育产业、保障供给、适时调整矿产资源规划，满足需求。
二、合理投放采矿权。新设采矿权必须符合矿产资源规划，采取招标拍卖挂牌等方式出让采矿权。新设采矿权最低开采规模原则上不低于30万立方米/年，提倡山体整体开发,严格控制开采最终境界。采矿权出让收益可分期缴纳，首次缴纳不低于20%且不少于1000万元，剩余部分在采矿许可证有效期内按年度缴纳。大型规模建筑石料矿山，采矿许可证有效期可发30年，提高采矿权人的投资信心。
国土资规〔2017〕16号规定：砂石土等以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权的（以下简称“第三类矿产”），第三类矿产的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围。
自然资规〔2019〕7号规定：自然资源主管部门可以协议向特定主体出让探矿权采矿权。已设采矿权深部或上部的同类矿产（普通建筑用砂石土类矿产除外）。也就是普通建筑用砂石土不得协议出让，一律采取招标拍卖挂牌等方式出让采矿权，让市场配置资源起决定性作用。新设采矿权最低开采规模原则上不低于30万立方米/年，是基于建大矿，减少矿山数量，有些地方建议提高到50万立方米/年没采纳，是防止垄断。同时提倡山体整体开发,严格控制开采最终境界，做到最终边坡最小化、最终底盘最大化，有利于生态修复。
吉财税〔2018〕524号规定：采矿权出让收益低于或等于1000万元的，采矿权人在取得采矿许可证前，一性缴纳；高于1000万元的，采矿权人可以选择一次性缴纳，也可以选择分期缴纳，分期缴纳的首次缴纳比例不得低于采矿权出让收益人20%，且不得低于1000万元，本次规定高于1000万元直接分期缴纳。
以前的采石场无论生产规模是10万方，还20万方，发证期限也就是2年3年不等，采矿权人投资心里没底，为了提高采矿权人的投资信心，文中明确可发30年，当然这要和储量规模、开采规模相适应，服务年限是计算出来的，同时我们也要宣传，当年采矿许可证服务年限短，有的是一次划定分期出让的，也是为了减轻企业负担的积极政策，不是采矿许可证到期就可以关闭的。尤其是有些人把采矿许可证有效期限视同农村承包土地，不包给你了，春天你不买种子、化肥，也没什么损失，其开矿前期的修路、林地手续，土地手续、环评、安全手续，高压电线的架设等等，投资也是较大的，和承包土地种地完全不是一回事。
三、提高矿山审批效率。各级政府及有关部门要对建筑石料矿山管理相关政策规定进行梳理，凡是与法律法规相悖的，擅自增加审批前置条件的，一律予以取消。加快推进“净矿”出让，采矿权出让前，由当地政府组织编制矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案、环境影响评价报告书（表）、安全预评价、安全设施设计等要件，所需费用由当地财政列支，减轻企业负担，确保企业取得后即可开工投产。
《行政许可证》第十六条规定：行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
县级政府不得增设违反上位法的其他行政许可条件。故本文规定凡是与法律法规相悖的，擅自增加审批前置条件的，一律予以取消。但是在编制矿产资源规划时征求水利、林业、环保、发改部门等意见是必要的，否则，颁发了采矿许可，其他法定要件无法办理，也无法开工建筑和开采。
为此要积极推进“净矿”出让，但目前“净矿出让”还是带引号的，未明确净到什么程度，像出让土地是七通一平、还是四通一平，目前还未明确。但出让采矿权，储量核实，开发利用方案是出让机关必须做的，自然资源部计划将开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案三个方案合一已征求了意见。因此本文将三个方案及环评、安全设施设计等要求政府组织编制，所需费用由当地财政列支，减轻企业负担，确保企业取得采矿权后即可开工建设或开采。省政府也同意了该方案。
四、拓宽建筑石料供应渠道。工程建设项目在其依法批准的建设用地范围内，因工程需要进行开山、掘进和平整场地所形成的建筑石料，可用于项目自身使用；积极推进盘活存量资源，对利用金属、非金属矿山剥离的废石、尾矿生产建筑石料的，不需办理采矿许可证。
国土资函〔1998〕190号和国土资函〔1999〕404号解释为：建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利用为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证。“因工程施工”和“就地”是指在工程建设项目批准占地范围内因工程需要动用或采挖砂、石、土用于本工程建设。目的是鼓励建设单位在建设中充分利用已批准占地范围内的矿产资源，减少异地开采。
《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》第三十一条规定：符合下列情形之一且不以营利为目的的，无需办理采矿权：
（一）个人生活自用采挖只能用作普通建筑材料的砂石粘土的；
（二）交通、水利等工程建设项目在批准的用地范围、建设工期内，因施工需要采出只能用作普通建筑材料的砂石粘土的。
《固体废物污染环境防治法》第三十六条规定：矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺，减少尾矿、矸石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量。
废石就是指在矿山开采过程中所产生的无工业价值的矿体围岩和夹石的统称，对于坑采矿来说，就是坑道掘进和采场爆破开采时所分离出而不能作为矿石利用的岩石。对于露天矿来说，就是剥离下来的矿床表面的围岩或夹石，一般来说，露天矿没开采1吨矿石要剥离废石6-8吨。目前没有规定需办理采矿权，所本文规定均不需办理采矿许可证。
五、推行绿色矿山建设。地方政府要指导采矿权人按照《砂石行业绿色矿山建设规范》进行建设和开采，做到采矿与生态修复治理的一体化、同步化，有效保证建筑石料矿山生态功能修复和后续资源开发利用。矿山闭坑后，地方政府要及时组织开展矿山环境治理和土地复垦验收，确保矿区生态环境恢复治理到位。
砂石行业正逐步摒弃传统发展模式，向规模化、环保化、规范化转型，绿色发展已成为砂石行业的共识。然而在实际操作中，砂石行业绿色矿山建设时常面临各地标准不一、无明确指标等困境，不仅让砂石矿山无所适从，也使各地方政府推动砂石绿色发展面临力度不一、无据可依的情况。推出砂石行业绿色矿山建设规范迫在眉睫。
2018年6月22日，自然资源部发布《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等9项行业标准的公告（2018年第18号）包括DZ/T0316-2018砂石行业绿色矿山建设规范，自2018年10月1日起实施。本标准规定了砂石行业绿色矿山矿区环境、资源开发方式、资源综合利用、节能减排、科技创新与数字化矿山、企业管理与企业形象方面的基本要求。
按照“规范”进行建设和开采，做到采矿与生态修复治理的一体化、同步化。也是为了落实俊海省长的“资源边利用，植被边恢复”的批示精神。
六、创新石料矿山用地方式。建筑石料矿山用地，可以采取临时用地方式，对矿区建设用地，可灵活采用长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等多种方式供地。临时压占区办理临时用地手续，进行永久性建设的办理土地征转用手续，禁止“以租代征”用地。支持发展乡村产业，农村集体建设用地可以通过入股、租用等方式，直接用于建筑石料生产加工。
关于矿山用地的规范性文件是《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号），规定“采矿、采石、采砂、盐田等地面生产和尾矿堆放用地，鼓励采取租赁，也可协议方式出让。各地可在不高于法律规定的工业用地最高出让年限内，结合探矿权、采矿权出让年限，灵活确定采矿用地租赁和出让年限。”实际情况是矿山用地多在规划区外，即使矿山企业办理了农用地转用、集体土地的有偿使用土地手续，在闭坑后该土地也只能恢复成农用地，很少能按建设用地再利用。且矿山企业在办理采矿权时，已按规定缴纳了复垦保证金和植被恢复费。
因此直接规定了建筑石料矿山用地，可以采取临时用地方式，不再试点了。用地方面建议多咨询厅用途管制处。
七、妥善解决占用林地问题。以县为单位优先选择合规性好、有储量、有信誉的部分建筑石料矿山先行补办林地审批手续，尽快缓解建筑石料紧缺问题。在全面清理整顿的基础上，编制区域性建筑石料矿山发展规划，按照规划提供林业用地支持，按区位分阶段办理占用林地手续。全力支持重大工程项目建筑石料供应，随时办理临时占用林地手续。
由于林地审批手续不是采矿许可的前置要件，国土资规〔2017〕16号规定：“申请人在取得采矿许可证后，须具备其他相关法定条件后方可实施开采作业”。而大多数采石场取得采矿许可证后，没有办理林地审批手续，就进行了开采，造成了违反了林业法律法规，甚至有的矿主已被判刑。环保督察发现手续不全，只能停产。现林业部门同意为部分建筑石料矿山先行补办林地审批手续，就是一个积极的政策。同时提出根据开采计划按区位分阶段办理占用林地手续。以及支持重大工程项目建筑石料供应，随时办理临时占用林地手续。所以请各地要用好该政策，促进采石场早开工、早复产。
八、推动停产矿山恢复生产。地方政府要结合当前建筑石料市场实际，抓紧推动停产矿山恢复生产。涉及环保督察案件整改的矿山，要合理调整整改措施，促进整改问题销号。要坚持依法依规、分类指导，“一矿一策，因矿施策”，对手续齐全的矿山，立即组织恢复生产；对通过整合、整改可以达到生产条件的矿山，在企业出具承诺后，边整改边生产；对不能整改、资源枯竭的，履行生态修复职责后，予以关闭。
涉及环保督察案件整改的矿山，据了解整改的措施比较单一，有的甚至是恢复原貌，林木已采伐，表土已剥离，已形成了采坑，怎么恢复原貌，怎么销号。所以要要坚持依法依规、分类指导，“一矿一策，因矿施策”合理调整整改措施，促进整改问题销号。各部门要分类指导，手续齐全的矿山，立即组织恢复生产，整改可以达到生产条件的矿山，在企业出具承诺后，可以边整改边生产。对不能整改、资源枯竭的，坚决予以关闭。
九、加强监管保障安全生产。要依法查处无证开采、越界开采、毁林毁耕、破坏生态环境等违法行为。铁路、公路两侧新建矿山要符合相关法律法规的规定，确保铁路、公路运行安全。对不能满足安全生产间距要求的建筑石料矿山，鼓励进行资源整合，优化调整开采时序和顺序，确保安全生产。对存在重大安全隐患整改后仍达不到安全生产条件的，要坚决予以关闭。
依法查处无证开采、越界开采等违法行为，维护矿业秩序，为采矿权人营造一个公平竞争的环境，保护采矿权人的合法权益。铁路、公路两侧新建矿山要符合《铁路安全管理条例》、《公路安全保护条例》有关规定，确保铁路、公路运行安全。
《铁路安全管理条例》、第三十四条在铁路线路两侧从事采矿、采石或者爆破作业，应当遵守有关采矿和民用爆破的法律法规，符合国家标准、行业标准和铁路安全保护要求。
在铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶、铁路桥梁外侧起向外各1000米范围内，以及在铁路隧道上方中心线两侧各1000米范围内，确需从事露天采矿、采石或者爆破作业的，应当与铁路运输企业协商一致，依照有关法律法规的规定报县级以上地方人民政府有关部门批准，采取安全防护措施后方可进行。
《公路安全保护条例》第十七条禁止在下列范围内从事采矿、采石、取土、爆破作业等危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动:
(一)国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米，乡道的公路用地外缘起向外50米;
(二)公路渡口和中型以上公路桥梁周围200米;
(三)公路隧道上方和洞口外100米。
对不能满足安全生产间距要求的建筑石料矿山，鼓励进行资源整合，安全间距目前掌握是300米。整合后要合理确定开采时序和开采顺序，确保安全生产。对存在重大安全隐患整改后仍达不到安全生产条件的，要坚决予以关闭。
十、落实属地管理责任。各地各部门要进一步提高政治站位，坚持开发与保护并重，依法依规做好建筑石料开发利用和保护工作。市县政府要切实落实属地责任，把解决建筑石料市场供应、稳控市场价格摆上更加突出的位置。要统筹运用行政、经济、法律等手段，加快推动解决建筑石料矿山生产保障和市场供应问题。各地各部门要严格按照事权分工，切实履职尽责，积极研究对策，帮助基层和企业破解难题。
各地要进一步提高政治站位，切实增强责任意识，履行好主体责任，要本着大宗建筑材料就地取材，不宜外购的原则，真正把保障建筑石料供应、稳控市场价格纳入重要议事日程。要从全省需求出发，顾全大局，不能只满足本地需求，要切实落实属地责任，支持建筑石料矿山开采保障市场供应。按照《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《吉林省矿产资源勘查开采管理条例》规定，采石场的发证权在县（市）。其他安全、环保、林业等部门事权也有不同的分工。要严格按照事权分工，涉及哪级政府的、哪个部门的，要主动研究，认真履职，该本级解决的要积极主动研究对策，需要上级帮助解决的要及时请示报告，切实做到不等不靠，坚决杜绝推诿扯皮，遇到矛盾往上交、向下推。特别是对应该由政府和部门做的事，决不能给企业增加负担。
本意见自公布之日起施行，有效期3年。
来源：吉林省自然资源厅中国砂石协会整理
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