国外矿产资源储量管理借鉴
王素萍
国外矿产资源丰富的发达国家如美国、加拿大、澳大利亚等矿产资源储量管理制度建立较早，形成了较为完善的管理制度体系，为保障本国矿产资源储量数据的真实可靠、保护国家和投资者利益等发挥了根本性作用。虽然不同的国家在具体的矿产资源储量管理体制机制上存在差别，但发达国家在矿产资源储量管理模式上的先进做法，值得我国借鉴。
1 国外矿产资源储量管理体系构成
国外先进国家矿产资源储量管理体系构成分为估算管理、审计管理和日常管理3部分。
1．1估算管理
在储量估算环节，建立了以储量估算“合格人员”(符合矿产储量估算要求的人员)为核心的市场责任制度，对储量估算合格人员的资质、道德自律、技术操作均有明确的要求，合格人员首先必须是有执业道德、执业章程的专业学会或协会的会员。国外的学会或协会对个人会员的入会资格条件和管理有比较严格的要求，一个专业学会或协会的会员，是合格人员必须具备的资质之一，各证交所对所接受的专业学会或协会都会有公告，有的在评估准则中会指明；其次，合格人员必须能独立承担民事责任或刑事责任，弄虚作假、作欺骗性报告的除要面临失去资格的风险外，还要涉及刑事责任，另外由于专业能力不足或敬业精神不足则会涉及民事责任。由于合格人员通常是受雇于某一矿业咨询公司，因此当出现评估问题的时候，其所在公司的所有者、项目负责人等都要负责任。在具体评估中，合格人员必须在一份资源储量估算报告的起始页或结束页逐一申明和承诺其受雇的矿业咨询公司(资源储量估算机构)、学历、资历、是否为相关行业协会会员、与业主有无利益关系、是否到现场核查、是否独立行事等事项。在资源储量估算报告完成后，合格人员或其所在的矿业咨询公司应当签名，这一点各国规定不同，如加拿大是合格人员签名，澳大利亚是评估公司签名。
1．2审计管理
国外市场经济国家普遍实行矿产资源储量审计制度。对已有的资源储量估算报告如果存有疑义，则可以提交至另外一家矿业咨询公司进行审计，审计在这里具有复核的含义。资源储量估算中的哪些结果需要审计，由估算的委托方决定。需要审计的情形通常有以下3种：①投资者对于某矿业咨询公司提供的资源储量估算报告有疑义，委托另一家矿业咨询公司进行审计；②上市或向银行贷款矿产项目的推介机构对矿业咨询公司提供的资源储量估算报告存有疑义，委托另一家矿业咨询公司予以审计；③矿业公司管理层对公司内部的地质学家和采矿工程师估算的储量有疑义，委托另一家矿业咨询公司进行审计。审计由独立的矿业咨询机构和独立的合格人员实施，其资质要求和执业要求通常高于储量估算，且咨询机构和合格人员不能对自己估算的资源储量进行审计。被审计的报告中至少有1／3的数据进行重算，以证明该报告中的数据是否准确合理。审计结果非常严厉，经常会出现否定原报告结论的情况。
此外，也有个别国家在资源储量估算报告由合格人员签字后，送交证监部门审查认可。如加拿大的资源储量估算报告在合格人员编制完成并签名以后，送交各省证券委下设的唯一一家证券市场服务公司进行审查。该服务公司组织各领域的专家对矿业公司提交的资源储量估算报告进行审查。如果报告编写不符合NI43—101等相关规范要求，该服务公司会提出修改意见，返回报告提交方进行修改。只有获得该服务公司认可的资源储量报告，矿业公司才被允许进行信息披露。经认可的资源储量报告，也是政府进行矿产资源储量统计的依据。
1.3 日常管理
从资源储量数据的用途上，资源储量的日常管理分为资源性储量管理和市场性储量管理两个方面，代表国家主要有美国、澳大利亚、加拿大等。资源性储量管理和市场性储量管理在同一国家分属不同的政府部门管理，但二者有着非常密切的关系。
资源性储量管理的性质为宏观管理，管理主体为政府资源管理部门，如自然资源部、矿业部等，主要掌握国家资源家底，掌控国家的资源供需形势，制订矿产资源政策，保障国家经济稳定、持续、健康发展。主要任务是统计矿产资源的总量及其变动情况(通常是在企业获得的资源储量数字的基础上简化汇总而成)，建立国家矿产资源储量数据库，充实和更新年度矿产资源储量统计数据。勘查阶段的资源储量数据主要通过汇总矿业公司提交的储量报告的形式得出，处于开发阶段的资源储量数据主要通过向矿山发放调查表的方式掌握。资源性储量管理侧重于长期性，不局限于当前经济环境的变化，数量上包括当前经济以及未来经济的资源。资源性储量管理系统一般都会参照市场性储量管理系统，并在数量上涵盖证券管理的储量，以利于数据的汇总统计。
市场性储量管理的性质为微观管理，侧重于矿业公司的当前经济性，考虑了多种当前经济因素，主要包括营运成本、资本成本、矿产品价格、折现率等；管理主体为政府的证监部门，如证券监督管理委员会；主要目的是保证每宗矿业公司资源储量资产的真实性，保护公众投资者的利益，维护资金市场的正常秩序；主要任务除制定矿产资源储量信息披露方面的法律法规，以及储量分类标准、储量报告及其质量监控标准、储量估算标准等技术标准外，主要是对上市矿业公司的资源储量数据更新和披露进行日常监管。市场性储量的日常管理通常有3种形式：①要求上市矿业公司在年报中报告其资源储量数据的变动，不只包括最新的资源储量数据，还须列出多年的数据；②要求上市矿业公司在补充地质勘查工作或改变工业指标等导致资源储量出现重大变化时，编制和提交专门的资源储量报告；③要求上市矿业公司在勘查钻孔见矿时及时披露厚度、品位等矿化信息。
2 国外矿产资源储量分类体系和规范标准
国外市场经济国家的资源储量分类体系主要包括矿产储量和矿产资源量两类。国家及矿业公司主要关注矿产资源量的管理，矿产资源量对掌握国家资源家底和促进矿业公司长远发展有价值。社会资本主要关注矿产储量的管理，矿产储量对矿业投资人有价值，矿产资源量仅具有参考价值。
矿产资源储量分类和报告标准是进行矿产资源储量质量监控的主要技术依据。这些标准既有应用于资源性储量管理的标准，也有应用于市场性储量管理的标准，也有二者通用的标准。
多数国家的资源性储量管理中划分了明确的矿产储量和矿产资源量分类标准，如美国地质调查局的Circular 831和澳大利亚的AIMR系统，但也有部分国家没有明确的资源性储量管理标准，如加拿大自然资源部的矿产资源储量数据主要依靠矿业公司上报的储量数据，以及各省(地区)的矿业调查数据进行统计分析，数据不包括矿产资源量，所统计的储量没有进行相应的开采、选冶损失扣减。
市场性储量管理标准在经济性方面较资源性储量管理标准要严格很多，该类标准主要是各国证交所联合有关地质矿产专业学会制定的。此类标准中的储量一般仅指在矿权期限内的可采储量，反映企业的经济收益能力，其他储量和资源量可反映企业的经济成长能力。国际上通行的市场性储量管理标准包括CRIRSCO(矿产储量国际报告标准委员会)模板、SPE的石油与天然气资源分类标准、加拿大的N143-101、澳大利亚的JORC、智利的Certifica- tion Code、南非的SAMREC Code、美国的SME Guide7、欧盟的PERC等，全球80％以上的上市矿业公司均执行上述规范和标准。市场性储量管理标准是国际上研究最多的标准，有相应的国际组织，如 UNECE、CMMI等。
对政府资源性储量管理和市场性储量管理均适用的资源储量标准为联合国化石能源与矿产资源分类框架(UNFC-2009)。该标准定位为适用于一切矿产(包括油气、铀、煤炭和其他矿产)的资源储量分类，标准中的资源储量类型是按企业的需要设置的，在此基础上可进一步简化成政府统计资源储量的分类方案。
3国外矿产资源储量管理与我国的异同及借鉴意义
(1)矿产资源储量估算环节实行独立第三方制度。保证储量信息的真实性是政府储量管理的首要目的。国外市场经济国家主要采用独立第三方制度实现资源储量信息的质量监控，即在储量的估算环节(数据形成过程中)通过独立的储量估算机构和独立的储量估算合格人员制度来保证储量信息的真实性。所谓独立的储量估算机构和合格人员是指资源储量报告的估算主体与委托估算的矿业公司无任何利益关系，且具有估算资格，能独立承担法律责任的专业机构和人员。国外的矿产资源储量估算已从地质勘查工作中独立出来，形成专门的市场技术咨询机构，目前全世界有影响的从事资源储量估算的咨询公司约20家。资源储量估算的专业化，对于提高估算技术水平、保证估算质量、加强政府估算质量管理，具有重要意义。而目前我国的储量估算仍然处于各个地质队进行矿产地质勘查，然后自行估算资源储量的局面，估算主体众多，估算单位、人员高度分散，难以实现专业化分工，估算数据质量参差不齐。虽然国家也出台了相关法规、标准来规范矿产勘查和储量估算工作，但除矿产勘查制度执行中缺少监管，以及储量与我国的税费价款制度直接相关而有太多的经济意义，容易使勘查成果质量打折扣以外，更主要的是我国储量数据的估算环节没有从矿产勘查中独立出来，且这一环节中缺少有资格、能独立承担法律责任的储量估算人员。仅仅希望通过储量评审环节保证数据的真实可靠，在评审管理法规制度、矿业资本市场等不完善的条件下，尚不现实。因此，国外储量估算环节受到高度重视并从勘查体系中独立划分出来，形成少数专业化、市场化的资源储量估算人员和机构，且加强估算主体资格和责任管理的做法值得我国借鉴。
(2)完善的储量管理分类体系。国外市场经济国家的储量管理体系分为资源性储量管理和市场性储量管理两类，其中资源性储量管理部门为政府资源管理部门，市场性储量管理部门为证监管理机构。资源管理部门主管资源储量信息的统计与发布，证监部门对上市矿业公司运作中的矿产资源储量信息进行管理。而我国目前的资源储量管理仅仅可以称之为资源性储量管理，管理部门为各级国土资源管理部门，专门而规范的市场性储量管理总的来说还属于空白。为了满足我国矿业企业有关储量在证券交易所上市的需要，应探索制定适应市场性储量管理需要的估算人员机构管理制度、估算报告编写标准、资源储量分类标准和估算技术方法指南等法规性要求，从而推动我国的矿业资本市场建设，不断完善我国的矿产资源储量管理制度。
(3)对资源储量利用效率多为间接管理。国外矿产资源储量管理的内容和范围与我国差异较大，国外的储量管理主要是向矿业企业提供安全、环保、经济政策等相关信息，不对具体矿山的储量利用进行直接监管，不对矿山的储量利用效率进行统计。在国外矿业经济专家来看，矿山的开采回采率与矿产品的市场价格密切相关，储量利用效率高低是企业自己的事而不是政府所能掌握的。而我国矿产资源储量管理的内容和范围较国外要宽，除市场性储量管理几乎空白之外，储量管理从储量评审备案、登记统计，到矿山储量动态监管、矿产资源开发利用“三率”管理、压覆矿产资源储量管理、地质资料管理等均是我国矿产资源储量管理的范畴，涵盖了宏观的资源形势分析到微观的单个矿山的储量利用监管等多方面的内容。对比来说，由于社会诚信体系、市场经济体制、历史延续等多种原因的明显差异，导致我国的矿产资源储量管理特别是矿山资源储量开发利用效率的管理模式是直接的、具体的方式。这种方式导致我国行政干预过多，行政管理成本较大，市场机制的调节作用没有充分发挥，因此，随着我国社会诚信体系建设和市场经济体制建设的不断完善，我国对资源储量利用管理的方式也应参照国外做法而做出改变。
(4)强调保护公众投资者的利益。国外市场经济国家的矿产资源是公众投资的标的，政府对标的的真实性进行监控，以保护社会公众投资者的利益。我国的矿产资源储量管理主要是站在国家的立场上，政府作为国家利益的代表，通过资源储量管理促进矿产资源的保护和合理利用，以维护国家所有者的权益；国外的矿产资源储量管理主要站在公众的立场上，通过促进资本市场的健康发展。以维护广大投资者的利益。两者之间看似一致，实际存在较大差别。实现国家利益往往会因为缺少有效的监督制约机制而落空或效果变差，而实现投资者利益却可能因为不乏监督者而容易实现。因此，我国要切实取得矿产资源储量管理成效，首当其冲的是必须建立掌握国家真实矿产资源储量数据的管理机制，在这一点上需要借鉴国外的做法，建立市场性储量管理体系，大力推进矿业资本市场建设，以市场性资源管理带动资源性储量管理，从而推进我国矿产资源储量管理的全面进步。
《现代矿业》2016,9
< 完 >
